Een concrete aanzet tot een liberaal kunstbeleid.

July 11, 2012

Het kabinet Rutte mag een korte levensduur hebben gekend, het heeft een schokgolf in de kunstwereld veroorzaakt. Het pakket van maatregelen waarvan de bezuiniging van € 200 mln en de verhoging van het BTW-tarief het meest in het oog springen, heeft ongekend felle protesten teweeg gebracht. Dat direct belanghebbenden in verzet komen, behoeft geen toelichting. Opvallender is dat ook in liberale kring gemengde reacties zijn waargenomen. Daaruit kan in ieder geval worden afgeleid dat er aanleiding is te komen tot een actualisering van de liberale ideeën omtrent kunstbeleid. De laatste studie van de Teldersstichting dateert al weer van 1974 dus komt de recente publicatie1 als geroepen. Wie deze studie ter hand neemt met de verwachting een concrete leidraad voor een liberale kunstpolitiek aan te treffen, komt echter bedrogen uit.

Het rapport beperkt zich in hoofdzaak tot een beschouwing over theoretische argumenten ten faveure van kunstsubsidiering. Dat is niet overbodig want wensdenken en selectieve inzichten voeren de boventoon rond dit thema. Aangezien dit te vaak onweersproken blijft, is het van groot belang dat deze mantra’s in een helder betoog weerlegd worden. Deze taak wordt door de onderzoekers voortvarend ter hand genomen. De claim op subsidie vanuit de in de economische theorie gemunte argumenten als publiek/collectief goed, merit good, positieve externe effecten worden allen met recht en reden afgewezen. Ook costdisease, tevens bekend als Wet van Baumol, wordt doorgeprikt als rechtvaardiging voor subsidie. De meest hardnekkige redenatie pro subsidie vindt zijn oorsprong in de Keynesiaanse impactstudies welke veronderstellen dat kunstsubsidiering leidt tot een veelvoud aan geïndiceerde bestedingen. Dit idee van kunstsubsidie als economische dynamo is in Nederland voor het eerst gelanceerd in 19852 toen beweerd werd dat een inzet van ruim fl. 100 mln subsidiemiddelen in totaal ‘meer dan 1 miljard’ aan bestedingen in de locale economie zou genereren. Deze opzienbarende conclusie werd al snel naar het rijk der fabelen verwezen op grond van niet realistische aannames3. Toch is de kerngedachte daarna in twee verschillende gedaantes weer opgedoken. Eerst in 2002 na de verschijning van het boek The Rise of the Creative Class van de Amerikaanse econoom Richard Florida. Veel Nederlandse gemeentebesturen hoopten met dit boek op het nachtkastje door middel van kunstsubsidies hoogwaardige investeringen binnen hun stadsgrenzen te lokken. Naar verluidt heeft Florida hartelijk gelachen om dit oneigenlijk gebruik van zijn theorie want in zijn hele boek wordt kunst niet genoemd. Nog recenter en van puur Nederlandse makelij is het onderzoek in het kader van de Atlas voor Gemeenten waarin onder meer de waardestijging van onroerend goed rond culturele accommodaties op conto van de gesubsidieerde cultuur wordt geschreven. Dit zal ongetwijfeld in incidentele gevallen opgaan maar er kan zeker geen economische wetmatigheid aan worden ontleend die een toeslag op de OZB rechtvaardigt zoals de Amsterdamse wethouder Gehrels heeft overwogen. Maar de prijs voor de meest schromelijke overdrijving gaat naar Joop van den Ende die bij het uitspreken van de Mandevillelezing 2011 aan de Erasmus Universiteit beweerde dat een impuls van € 100mln. in de kunst bestedingen in den brede van € 1,3 mld zou opleveren. Niet alleen verkreeg hij hiermee een eredoctoraat maar hij wist ook de minister president te verleiden tot een dialoog die heeft geleid tot de stichting van een Blockbusterfonds4. Het is in deze context prijzenswaardig dat de Teldersstichting formeel afstand neemt van deze argumentatie daarbij niet alleen verwijzend naar de onbewijsbaarheid maar ook naar de onwenselijkheid om kunstsubsidies te definieren als economische hulpmotor. Ook met betrekking tot de overige argumenten geldt dat de onhoudbaarheid al eerder is aangetoond maar herhaling van de contra-bewijsvoering kan geen kwaad omdat maakbaarheidspolitici zich hiervan blijven bedienen 5.

Na de constatering dat de legitimatie van kunstsubsidiering zoals aangevoerd door protagonisten geen stand houdt, stagneert het betoog van de onderzoekers. Het ligt voor de hand te onderzoeken hoe het subsidiebudget zich heeft ontwikkeld en welke verklaring daarvoor gevonden kan worden. De antwoorden kunnen snel gevonden worden. In de periode van 1980 tot 2010 is het rijkskunstbudget gestegen van fl. 200 mln tot € 450 mln6., een nominale toename van 500% in dertig jaar die uitstijgt boven de totale rijksuitgaven. Voor de verklaring moet dus verder worden gekeken dan de platbetreden en inmiddels weerlegde argumenten. Wel toepasbaar lijkt te zijn de in Nederland ondergewaardeerde public choice theory. Dit is een stroming binnen de economie die zich richt op analyse van besluitvormingsprocessen binnen de overheid. Belangrijk inzicht vanuit deze hoek is dat politieke bestuurders, volksvertegenwoordigers(public agents) en ambtenaren(civil servants) niet handelen conform het algemeen belang maar volgens een eigen agenda die hen persoonlijk zoveel mogelijk voordeel oplevert. Zo hebben ambtenaren er belang bij dat het budget dat zij beheren stijgt omdat daarmee hun invloedssfeer en promotiekansen toenemen. Bij politici dienen de perspectieven zich vooral aan na beëindiging van de politieke loopbaan. Door hun kennis en netwerk binnen het publieke domein zijn zij veel waard voor private instellingen. Om de kans op lucratieve aanbiedingen te vergroten, is het zaak goede betrekkingen met private partijen aan te gaan. De public choice theory heeft het beeld van de belangeloos opererende politicus met slechts oog voor het algemeen belang vervangen door de politicus als een economisch handelend subject gericht op eigen voordeel. Door deze andere kijk op de motieven van politici en ambtenaren ondergaat de interactie tussen publieke en private sector een ingrijpende wijziging. Deze wordt niet meer gekenmerkt door een fundamentele belangentegenstelling maar gedomineerd door een fijnmazig netwerk van personele verstrengelingen per beleidsterrein, gedreven door een gezamenlijk doel van budgetmaximalisatie. Binnen dit theoretisch concept is de stijging van het rijkskunstbudget te begrijpen in relatie tot het geringe draagvlak daarvoor binnen de samenleving7. Een historische beschouwing van de parlementaire behandeling van de kunstbegroting levert fraaie voorbeelden op van de public choice theory, overigens dwars door alle politieke gezindten heen. Zo wilde PvdA-minister D’Ancona in 1990 alle kunstinstellingen met 5% korten om een afnamefonds te financieren waarmee een meer marktgerichte opstelling kon worden gefaciliteerd. VVD’er Dijkstal, prominent kunstbestuurder, stemde tegen ondanks het officiële liberale partijstandpunt. Zeer illustratief zijn ook de situaties waarbij budgettaire kaders al dan niet vanuit het regeeraccoord door politici in eendrachtige samenwerking worden opgerekt. In 1996 mocht Aad Nuis als staatssecretaris ‘slechts’ fl. 32 mln aan de kunstbegroting toevoegen terwijl fl. 60 mln was toegezegd. De kamercommissie onder aanvoering van PvdA’er Van Nieuwenhoven en VVD’er Cornielje heeft dit vervolgens met twee amendementen van fl. 16 mln meer dan goed gemaakt. Staatssecretaris Medy van der Laan kreeg in 2004 een bezuiniging van € 19 mln uit het regeeraccoord opgedragen. Al bij de Algemene Beschouwingen wordt er € 10 mln afgeboekt op deze taakstelling door de fractievoorzitters van de coalitiepartijen waarna het voor de Vaste Kamercommissie een koud kunstje is om het restant weg te amenderen. In het geval van minister Plasterk hoeft de volksvertegenwoordiging er zelfs helemaal niet meer aan te pas te komen. Het regeeraccoord verordonneerde een bezuiniging van € 50 mln op podiumkunsten maar een intensivering van € 100 mln op erfgoed. De PvdA-minister had razendsnel door dat de bezuiniging hem heel wat meer reputatieschade zou brengen dan de beleidsintensivering zou opleveren zodat hij het een met het ander verrekende. Staatssecretaris Zijlstra lijkt de uitzondering op deze regel te worden door de bezuinigingstaakstelling uit het regeeraccoord onverkort over te nemen en ook te realiseren. Hij heeft zich immuun gemaakt voor de immense lobbydruk uit de sector en de onvermijdelijke karaktermoord in de media op de koop toe genomen. Is met het substantieel verlagen van het budget voor kunstsubsidies de liberale opdracht voltooid?

Het antwoord is een volmondig nee omdat het beleidssysteem, de wijze waarop het budget verdeeld wordt, inefficiënt, ineffectief en zelfs irrationeel is8. Dit beleidssysteem is jarenlang door volksvertegenwoordigers bekritiseerd maar die kritiek is naar de achtergrond verdrongen door de aandacht voor de bezuinigingen. Toch is het belang voor kunst en samenleving op langere termijn groter om het beleidssysteem grondig aan te pakken omdat het is gefundeerd op een zeer bureaucratisch opgetuigde planmethodiek met diffuse besluitvormingspatronen; met alle negatieve effecten voor kunstproductie en consumptie van dien. Deze laten zich op meerdere terreinen voelen.

1- De open inschrijving van het kunstenplan heeft een enorme aanzuigende werking gehad. Het is voor een kunstinstelling de moeite waard een gokje te wagen daartoe aangemoedigd door de vaak uitnodigende beleidsvoornemens van bewindspersonen. In twintig jaar is het aantal subsidieverzoeken verviervoudigd. Naast de toegenomen druk op het ambtelijk apparaat is de gerichtheid op de overheid in de sector daardoor exponentieel toegenomen.

2- De explosie aan subsidieverzoeken heeft tot gevolg gehad dat het beheerssysteem op alle mogelijke manieren versterkt is. De beleidsprocedure met brieven, nota’s, (pre)adviezen en bijbehorend overleg is zodanig uitgedijd dat staatssecretaris Medy van der Laan al in 2004 verzuchtte: ‘ In het land van de kunstenplansystematiek lijkt de zon nooit onder te gaan’. Parallel daaraan zijn administratieve voorschriften opgetuigd. Vergelijkbaar met het Sovietsysteem in de eindfase moet ook hier niet uitgesloten worden dat de activiteiten om het systeem in werking te houden de daarmee gefinancierde kunstactiviteiten inmiddels overtreffen.

3- De besluitvorming is niet transparant en naast een bron van irritatie ook oorzaak van veel lobbydruk. De overheid heeft het inhoudelijk oordeel over de subsidieaanvragen uitbesteed aan de Raad voor Cultuur die hiervoor commissies van telkens wisselende samenstelling heeft ingesteld. Dit leidt tot soms onnavolgbare adviezen omdat er geen geobjectiveerde criteria zijn opgesteld. De bewindspersoon stelt op basis van dit advies een voorstel samen dat ter besluitvorming aan de Tweede Kamer wordt voorgehouden.
De sector richt zich in de belangenbehartiging derhalve op drie partijen waarbij met name de volksvertegenwoordigers als finale budgetbepalers het belangrijkste doelwit vormen. Veel woordvoerders cultuur hebben zich beklaagd over de bijna intimiderende pressie van kunstinstellingen waardoor zij hun werk niet meer goed kunnen doen9.

Geconcludeerd moet worden dat het beleidssysteem dat in 1988 met veel enthousiasme en brede steun in werking trad, is verworden tot een bureaucratisch monstrum met een hoge inefficiencygraad.

Daar komt bij dat ook de effecten van het kunstbeleid de wenkbrauwen doen fronsen. Als we de doelstellingen van het kunstbeleid over een langere periode kernachtig willen samenvatten dan is dat enerzijds het bevorderen van de totstandkoming van een zo hoog mogelijke kwaliteit kunst, de aanbodsdoelstelling, en anderzijds de ambitie dat zoveel mogelijk mensen kennis nemen van deze met algemene middelen voortgebrachte kunstuitingen, de participatiedoelstelling. Deze laatste doelstelling is eenvoudig in kaart te brengen en levert een ontluisterend beeld op: in 1980 kende de gesubsidieerde podiumkunsten een bezoekersaantal van 2,9 mln10 terwijl in 2010 dit aantal gestegen is naar ongeveer 3,2 mln11 . Dit betekent dat de vervijfvoudiging van het rijkskunstbudget een stijging van het bezoek heeft veroorzaakt van 10% hetgeen nog minder is dan de bevolkingstoename in die periode. Op basis van deze cijfers is het participatiebeleid jammerlijk mislukt. Naar de aanbodsdoelstelling is het lastiger onderzoek te doen omdat kwaliteit niet meetbaar is gemaakt maar gedefinieerd wordt door commissies van de Raad voor Cultuur. Kwaliteit in het kunstbeleid is daarmee de facto een tautologie geworden hetgeen op zichzelf al een reden voor beleidswijziging zou moeten zijn. Toch is onlangs een zeer interessante studie over dit onderwerp verschenen die licht doet schijnen op de correlatie tussen het rijkskunstbeleid en het ontstaan van topkunst12. Over een periode van bijna honderd jaar zijn de aantallen beeldend kunstenaars die bekend geworden zijn afgezet tegen de middelen die de rijksoverheid ter beschikking heeft gesteld aan de beeldende kunst. De conclusie is onthutsend. In het interbellum wordt de top bereikt van 18 topkunstenaars en pal na de Tweede Wereldoorlog wordt dit met 17 bijna weer gehaald om na 1960 geleidelijk af te zakken naar een range tussen de 8 en 2, waarbij dit laagste aantal sinds 2004 actueel is. Deze structurele daling van 18 naar 2 topkunstenaars staat in flagrante tegenstelling tot de exponentiele stijging van de overheidsuitgaven aan beeldende kunst na 1960. Uit dit pionierend onderzoek kan slechts geconcludeerd worden dat de intensivering van het kunstbeleid na 1960 geen positieve invloed op het ontstaan van topkunst heeft gehad. Op basis van dit onderzoek kan voorzichtig verondersteld worden dat ruime overheidssubsidiering van kunst kan leiden tot verstikkingsverschijnselen; teveel kunst waaruit nauwelijks nog topkunst voortkomt. Dit staat haaks op het in de kunstsector veel gehoorde argument dat een brede, door de overheid gefinancierde, kunstpopulatie randvoorwaarde is voor het ontstaan van topkunst.

De conclusie dat het kunstbeleid in ernstige mate verbureaucratiseerd is, dient derhalve aangevuld te worden met de vaststelling dat het in kwalitatieve zin ook nog contraproductief werkt. Er is dus alle reden om een fundamentele koerswijziging in gang te zetten, niet om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen maar om het kunstleven werkelijk te stimuleren. Het lonkend alternatief is in het verleden ontworpen door de vermaarde Engelse econoom John Maynard Keynes. In 1944 heeft hij in het Verenigd Koninkrijk een Arts Council het licht doen zien waarvan hij zelf als eerste de voorzittersrol op zich genomen heeft. De Arts Council is een onafhankelijk orgaan dat beleidsregie voert over de kunstensector en in belangrijke mate gefinancierd wordt door de overheid. De overheid bepaalt slechts de hoogte van het budget dat uit algemene middelen beschikbaar gesteld wordt en hevelt dat bedrag met een politiek beleidskader over aan het fonds. De Arts Council ontwikkelt specifiek beleid en verdeelt op basis daarvan het budget over instellingen. Zijn beweegredenen voor deze constructie heeft Keynes als volgt samengevat: ‘ De kunsten zijn mij te dierbaar om ze over te laten aan de politieke willekeur”. Dit Councilsystem wordt in alle Angelsaksische landen toegepast en heeft een superieure performance ten opzichte van het gouvernementele systeem dat op het Europese continent wordt gehanteerd. Met veel minder subsidie per hoofd van de bevolking wordt een veel grotere participatie bereikt13. De verklaring vloeit eenvoudig voort uit de noodzaak voor kunstinstellingen om zich veel meer op publiek te richten door het aanvullende karakter van de financiering van de Arts Council. In dit verband kan niet voorbij gegaan worden aan de voortgaande dominantie van de overheidssubsidiering in Nederland: gemiddeld 75% van de inkomsten van kunstinstellingen komt van overheden. De eisen op het gebied van eigen inkomsten die staatssecretaris Zijlstra stelt (20 tot 25%), zijn in dat perspectief nauwelijks prikkelend maar zeker niet voldoende om een werkelijk publieksgerichte houding bij kunstinstellingen te creëren. In Engeland wordt gemiddeld 55% zelf verdiend door gesubsidieerde kunstinstellingen.

Afrondend kan opgemerkt worden dat de bezuinigingen van € 200 mln op kunst en cultuur een eerste stap zijn op weg naar een minder grote rol van de overheid op dit beleidsterrein. Vanuit een liberale optiek is een verdergaande operatie noodzakelijk omdat het bestaande beleidssysteem verkeerde prikkels uitzendt met als gevolg een kunstensector die in overwegende mate van de overheid afhankelijk is en wil zijn. Dit vertaalt zich in lage bezoekcijfers, gering draagvlak onder de bevolking en een marginale rol van Nederlandse kunst op het internationale toppodium. Een verandering van het beleidssysteem in de richting van het Arts Council-model vormt een noodzakelijke voorwaarde om de kunstensector op organische wijze te begeleiden naar een veel zelfstandiger en meer ondernemende opstelling. Deze verschuiving van het vizier bij kunstinstellingen van overheid naar publiek past binnen de liberale principes en zal uiteindelijk tot een veel bloeiender actief en participatief kunstleven leiden. En dit perspectief zal de liberale kunstliefhebber meer overtuigen dan het gelegenheidsargument dat ook de kunsten hun bijdrage moeten leveren aan gezondmaking van de overheidsfinanciën.

Pim van Klink is kunsteconoom en zowel actief in de praktijk als in de onderzoekssfeer.

1 Ivo van Hilvoorde, Floor Ockers, Charlotte Rommes, Patrick van Schie, Cas Smithuijsen en Mark van de Velde, Manifestaties van de vrijheid des geestes, Teldersstichting 2012.
2 Hietbrink,S.,F.van Puffelen en J.Wesseling, De economische betekenis van de professionele kunsten in Amsterdam, Amsterdam,1985.
3 PvdA-econoom Flip de Kam stelde bijvoorbeeld dat de aanname dat schouwburgbezoekers voorafgaand aan de voorstelling gaan dineren ook omgedraaid kan worden. Als men niet naar de schouwburg gaat, kan men duurder dineren; in deze redenatie is kunstsubsidie dus concurrentievervalsend.
4 Het is overigens een knap staaltje verleidingskunst van Mark Rutte om het venijn bij Van den Ende te transformeren tot de bereidheid dit fonds te stichten zonder directe overheidsfinanciering.
5 Zo bediende Minister Plasterk zich in zijn cultuurnota Kunst van Leven,2007 ( we moeten aannemen tegen beter weten in) zich van dit jargon.
6 Pim van Klink, Kaalslag of keerpunt, Het Financieele Dagblad, 16-10-2010
7 Al in 1984 heeft het SCP onderzoek gedaan naar de voorkeuren van de bevolking naar overheidsbezuinigingen. Als eerste werd defensie genoemd met 75% terwijl kunst een goede tweede plaats innam met 73%. Een vervolgonderzoek van het SCP in 2008 leverde een vergelijkbaar beeld op. Ook recente onderzoeken in relatie tot verkiezingen bevestigen het geringe draagvlak voor subsidiering van kunst.
8 Conclusies uit Pim van Klink, Kunsteconomie in nieuw perspectief; rijkskunstbeleid beoordeeld. Groningen, 2005.
9 Daar staat tegenover dat volksvertegenwoordigers het ook prettig vinden om zelf in de rol van Sinterklaas te kunnen optreden zoals het D’66 kamerlid Lambregts zich heeft laten ontvallen.
10 CBS, Muziek en Theater 1984/1985
11 Er zijn nog geen officiele cijfers maar dit is gebaseerd op de geextrapoleerde cijfers van het ministerie van OCW.
12 Bos,E en A. Gaaff, Beeldende kunstbeleid en het ontstaan van topkunst, Economisch Statistische Berichten 4633, 13 april 2012 .
13 Born, A. van den, P. van Klink, A. van Witteloostuijn, Subsidiering van podiumkunsten: beschaving of verslaving?, Politeia, Brussel, 2011; blz.82.

Comments are closed.